Nuria Gorrite

Conseillère d'Etat, Cheffe du département des infrastructures et des ressources humaines

Les défis du financement des transports

Contribution au cahier de la Journée 2016 de la fédération Infra (constructeurs d’infrastructures)

Nous sommes tous, dans le monde d’aujourd’hui, usagers des transports, et donc consommateurs de mobilité. Pour se rendre au travail, pratiquer un loisir, partir en vacances, retrouver sa famille, les déplacements sont une part importante de notre quotidien. Les transports sont donc au cœur de notre qualité de vie et la politique en la matière intéresse et concerne, à ce titre, chaque citoyen.

Au moment de réfléchir aux investissements à consentir pour résoudre les problèmes d’aujourd’hui et préparer l’avenir, il est cependant impératif d’opérer un décentrement pour se départir d’un point de vue uniquement individuel. La mobilité est une pratique essentiellement personnelle, mais ses implications sont en réalité en grande partie collectives et son fonctionnement repose sur des mécanismes et des cycles dont l’ampleur dépasse largement le quotidien. Les choix qui concernent les transports se fondent sur des projets de société et se déploient dans une temporalité qui leur est propre. Du lancement d’un projet à son achèvement, il s’écoule facilement le quart ou le tiers de la durée moyenne d’une vie humaine ! Le financement des infrastructures de transport nous lance donc le défi d’articuler ces deux temporalités, personnelle et collective. C’est un défi de taille.

 

Les transports : enjeux économiques et environnementaux

Au-delà de la vie quotidienne, le développement des systèmes de transport a cependant d’autres impacts : tout d’abord, il tient un rôle économique fondamental, comme le formule dans son rapport sur la compétitivité 2014-2015 le Forum économique mondial (World Economic Forum), qui se réunit chaque année à Davos : « Des infrastructures de grande envergure et efficaces apportent une contribution fondamentale au bon fonctionnement économique. De même, c’est un facteur important pour déterminer la localisation de l’activité économique et les types d’activités et de secteurs qui peuvent se développer dans le pays. (…) De plus, la qualité et l’étendue des infrastructures influencent significativement la croissance économique »[1]. Selon une recherche menée par l’association américaine des transports publics (American Public Transportation Association), chaque montant investi dans les transports publics génère le quadruple d’activité économique[2].

L’autre dimension de grande ampleur dans laquelle s’inscrivent les infrastructures et la mobilité en général concerne bien évidemment l’environnement. Au lendemain de l’accord historique conclu à Paris qui vise à limiter à bien moins que deux degrés le réchauffement climatique, il n’y a pas de doute que le secteur des transports devra apporter une contribution à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, puisqu’ils représentent aujourd’hui 40% du CO2 produit par la Suisse. Des éléments  tels que la diminution de la consommation d’essence et les propulsions alternatives peuvent évidemment y contribuer, mais la conception et l’optimisation des réseaux apporteront également leur pierre à l’édifice, en encourageant par exemple des modes de déplacement plus efficaces à certains endroits en particulier.

Contribuer à une bonne qualité de vie des usagers, assurer la compétitivité durable de notre économie et apporter une part de la réponse aux enjeux climatiques et environnementaux : tels sont les trois axes principaux à l’aune desquels doivent être évalués les projets d’infrastructure. Ceci sans oublier, ainsi qu’évoqué plus haut, la temporalité qui leur est propre, avec pour unité de mesure de base… la décennie !

 

Principes de financement durable

Une fois ce cadre posé, quatre principes s’imposent pour le financement des infrastructures :

  1. Leur financement doit être durable, c’est-à-dire reposer sur des sources multiples. Participation des utilisateurs, contributions affectées, fiscalité générale : le bon cocktail garantit que le volume à disposition ne puisse pas varier trop rapidement et que des mesures correctrices puissent être prises suffisamment rapidement le cas échéant.
  2. Leur financement doit être essentiellement public, afin de traduire des choix démocratiques et collectifs. Nous l’avons évoqué plus haut : choisir ses infrastructures, leur type et leur rythme de développement, c’est choisir une part importante de ce qui fera la société de demain. Les institutions suisses offrent une excellente façon de garantir que les buts politiques poursuivis par la politique d’investissement soient portés par une majorité large.
  3. Le choix des solutions doit être guidé par l’utilisation rationnelle des ressources. Le mode de transport ou le type d’infrastructure le plus adapté à chaque situation doit être choisi sur la base d’études solides et vérifiables, afin d’assurer un emploi parcimonieux des moyens disponibles et surtout un fonctionnement optimal des systèmes de transport. Il s’agit également d’inclure une analyse des coûts de fonctionnement pour toute décision sur un investissement nouveau.
  4. Enfin, les processus de planification et de réalisation doivent s’inscrire sur le moyen et le long terme. Rien ne nuit plus à la réalisation des projets importants que les changements brutaux de priorité, comme en témoigne l’exemple de certains de nos pays voisins dont les grands projets se trouvent parfois arrêtés d’un coup ou au contraire ne parviennent jamais à démarrer parce que chaque nouvelle génération de décideurs souhaite revoir l’entier des programmes existants.

Il va de soi que certains de ces critères entrent en tension les uns avec les autres, mais ils offrent une grille d’analyse dans la période actuelle, marquée par de profonds changements dans les structures de financement. Le projet Financement et aménagement de l’infrastructure ferroviaire (FAIF), adopté par le peuple et les cantons en 2014, apporte une réponse intéressante à l’aune de ces quatre critères : il consiste en un fonds de rang constitutionnel (le Fonds d’infrastructure ferroviaire, FIF), de durée indéterminée, alimenté par plusieurs sources relevant de la fiscalité directe, indirecte, des contributions causales ou encore d’apports des cantons – sans que la liste ne soit exhaustive. Il propose de développer le rail par des paquets d’investissements pluriannuels, votés par le Parlement, et vise explicitement à cibler les points du réseau les plus chargés, en favorisant la capacité au détriment de la vitesse – tout ceci en englobant, et c’est une évolution historique, la totalité du réseau ferroviaire de notre pays !

Aujourd’hui, il s’agit de créer, pour les routes nationales, le pendant du FIF, sous la forme d’un Fonds pour les routes nationales et les projets d’agglomération, le futur FORTA, en examen aux Chambres fédérales actuellement. En sécurisant prioritairement l’élimination des goulets d’étranglement, c’est-à-dire des extensions ciblées de capacité autour des agglomérations, plutôt qu’un développement tentaculaire du réseau, le Conseil fédéral a souhaité privilégier la même logique. La force du projet réside justement dans son objectif affiché de contribuer à une politique des transports coordonnées, puisque le même fonds financera les autoroutes de contournement et les projets d’amélioration des infrastructures à l’intérieur de ces agglomérations, où les transports publics doivent évidemment absorber une part aussi importante que possible du trafic, la place à disposition étant extrêmement contrainte et la concentration d’habitants particulièrement élevée.

 

Un fédéralisme essentiel

La politique de la mobilité est profondément fédérale, dans le sens où chaque échelon institutionnel (Confédération, cantons, communes) détient une part de la réponse et où la coordination est indispensable afin que chacun agisse là où il est compétent pour le faire et ainsi garantir un ensemble cohérent pour l’utilisateur. En plus du FIF et du futur FORTA, qui renforcent de fait la coordination des politiques à ces différents échelons, les projets d’agglomération, lancés il y a une décennie environ, ont contribué à installer dans les mœurs une dynamique de planification conforme aux principes énumérés plus haut. Ils ont institué et solidifié la prise d’engagements, par chaque canton et par les communes concernées sur le long terme, orientés sur des améliorations adaptées au milieu urbain, et appuyés sur un co-financement fédéral plus qu’incitatif, puisqu’il peut représenter 30 à 50% des montants. Le FORTA vise également à pérenniser ce système qui a fait ses preuves.

Pour les domaines d’investissement relevant plus strictement des compétences locales, cantonales ou communales, il reste selon les cas du chemin à parcourir. Mais la nécessité d’une vision de long terme, doublée de financements solides, a déjà bien fait son chemin – c’est le cas de le dire. Les plans directeurs cantonaux fournissent, à cet égard, des lignes directrices souvent précises. L’aspect le plus délicat réside bien souvent dans l’articulation entre les investissements et les budgets de fonctionnement nécessaires pour l’entretien. L’exemple vaudois des économies réalisées dans l’entretien routier dans les années 2000 démontre une chose : sur le long terme, il est plus coûteux d’économiser dans les budgets annuels, car le prix de la remise en état augmente de manière exponentielle… Pour le trafic ferroviaire régional de voyageurs (TRV), c’est sur la décennie à venir que planent des incertitudes : grâce au FIF et à la fin du programme fédéral ZEB, de nombreuses nouvelles infrastructures seront en place… Mais qui paiera pour faire rouler les trains ? Cette réflexion nécessitera toute notre attention ces prochains mois et il va sans dire que les cantons seront attentifs à préserver un modèle de financement qui garantisse l’équité entre les différentes régions du pays.

Qualité de vie, compétitivité économique, réduction des atteintes à l’environnement : face à ces enjeux cruciaux des transports, une chose est sûre : l’erreur serait de ne pas investir. Personne, ou plus personne, ne défend aujourd’hui cette position. Il faut s’en réjouir, et faire de ce premier consensus le fondement pour les prochaines solutions de compromis qui seront nécessaires pour assurer un financement sur le long terme de tous les modes de transport.

[1] Global competitiveness report 2014-2015

[2] http://www.apta.com/mediacenter/ptbenefits/Pages/default.aspx

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